开放绿色通道需要三个条件

作者：张世煌

      有关部门正在推进品种管理制度改革，各方人士普遍关注绿色通道怎么实施。这需要三个条件。在对改革作顶层设计的时候，须公平对待各方利益主体，不能只从某一方考量，而忽视了其他利益主体。

      一、利益主体

      作为管理者，把一部分市场准入的行政审批权交给市场去调节，在初期阶段难免会担忧政策风险与社会责任缺失，因此改革后新的制度应让管理部门放心和减负，还要促进管理部门转变职能和市场角色。
新的制度要激励创新，同时约束育种者慎重地对待品种风险，改革育种的技术流程，使之回归理性。在很大程度上是从浮躁状态回归到严谨务实的科学态度，抑制投机心理，恢复那些不该被缺省的技术环节。随着自我约束力增强，垃圾品种会越来越少，品种质量普遍提高，生产的安全性有了保障。

      改革后的新制度应使企业在市场机制下获得更多的自主权，企业通过创新获得市场发展机遇和抢占有利地位，即通过创新带动企业发展。企业所面临的创新包括管理机制创新、技术创新和产品创新等。企业受惠于市场经济，同时必须受市场机制约束。管理部门在减少部分市场准入管理后，工作重点转向更主动地研究产业发展方向与政策，以及强化对种子市场的监管。一个关键因素就是拿起市场经济杠杆，强化企业的自我约束。因此，新的品种管理制度既要给企业更大的发展空间，同时要强化企业的自我约束。

      在种子产业的利益链中，农民是最庞大、最分散和最重要的主体，但也是最弱势的群体。生产上品种发生事故，农民总是最大的受害者。新的制度应进一步保护农民利益。如果市场机制发挥更大的作用，企业在推广品种时会更理性，品种布局更趋合理化，使生产风险降低。这正符合农民意愿，随着市场机制越来越完善，无论企业还是农民都将从中获益。

      二、开放绿色通道需要三个基本条件

      改革现行的品种审定制度，需要建立三个基本条件：第一是品种注册制，第二是产品责任追究制，第三是管理部门转变职能，加强市场监管。一和二是前置条件，三是派生结果，也是改革管理制度的保障措施。企业通过绿色通道准入机制或经简化的品种试验和审定程序大幅度提升创新能力和市场竞争优势，但必须对农民负责，同时与其他企业公平竞争，因此这三个条件就体现了维护市场秩序和保护农民利益的基本准则，使种业进入良性竞争状态，因而是种业管理制度改革的重大突破之举。

      品种注册制就是根据市场经济原理调整育种、企业、管理部门和农民之间的利益关系。不管品种是通过哪一条途径准入的，都要在主管部门登记注册。不但经绿色通道准入的品种要根据真实可靠的数据登记注册，即便是通过省和国家区域试验和审定而准入的品种，也必须由持有人去主管部门注册。这样就把所有品种的市场责任转移给品种的持有人。品种审定委员会和政府部门都不承担品种责任。这是科技产品对市场经济的回归，是市场经济的基本原则，不应该存有疑义。

      产品责任追究（含召回）制，是根据注册信息核查和判断品种的事故责任。不管是经绿色通道还是经省、国家区试、审定后准入的品种，都必须承担市场责任。在现行的品种审定制度下，以往品种发生责任事故，农民维权很困难。从表面逻辑来看似乎责任在政府，但实际上品种审定委员会和政府部门都没有能力，也不应该承担市场责任，却使品种的持有人借着品种审定委员会这个官方背景的非政府机构而逃避市场责任。即使政府出面帮助农民维权，也是困难重重，鲜有成功的案例。这不过玩了一个帽子戏法，那不是因为品种审定不严格，而是在操作过程中有漏洞，容易被钻空子，出了再大的生产事故也没人承担责任。这无异于是对政府的胁迫与绑架，而政府被绑架的根源是对品种实行了非市场经济的准入管理，政府越界管了不该它管的事，最后责任只好落在政府头上。这就有点像是好心不得好报。如果实行品种注册制和产品责任追究制，把监督机制移交给市场，谁还敢借缝下蛆？谁还敢跑数据和造假？企业也失去了做假数据的动力，因为市场将成为品种命运的最终裁决者，如果企业生产的种子不被市场接受，受到损失的必然是生产企业。在这个背景下，品种质量能不提高么？（注：这里说的是品种质量，而不是种子质量。现行种子法只约束了种子产品质量，对育种产品的质量没有约束力。这显然是一大缺陷。）

      实行品种注册制和产品责任追究制以后，有创新能力和有责任能力的企业将能够突出重围，凭借创新的产品扩大市场规模，迅速积累资本和财富。而不规范的企业，稍有不慎就会陷入破产边缘。这不是靠行政措施推动产业的资源整合与配置，而是公平合理的市场行为。所以，改革品种管理制度，将促使企业走向规范化经营。

      有人建议品种的审定委员会、区试和鉴定部门承担产品连带责任。这没必要，而且在市场经济环境下不合理，在实际操作中也难以执行。因为有了上述两个前置条件，品种和数据造假付出过高的代价以至无法承受，越来越没必要造假。按道理来说，现在的品种审定机构和试验人员应该承担许多有悖法律的违规责任。但是，改革以后，机构和人员将切断连带责任。任何委员会和专家都只能对眼前的样本负责，后期样本则属于市场监管范畴。两个样本之间的任何差异都是品种持有人的责任。除非有专家想要谋害某个企业，故意掩盖缺陷，把原本有毛病的品种非要说成完美无缺（例如“零缺陷”），如果是那样，哪个企业敢接受？而且，造假的专家越来越少，查处起来就越容易。

      国家玉米产业体系曾经委派某栽培专家负责全国各大区品种筛选试验，只做了不到一年，就迫不及待地滥用职权，在拟订推荐品种目录时明目张胆地搞利益输送。体系发现此情况，再不允许该专家介入此类工作。事实证明，在测试数据和生产检验的双重证据面前，那家企业自己就退出了有问题的品种，不再重点推广。专家不能失去道德底线，否则不仅在学术界、在产业体系内部丧失诚信，也不再被企业信任。有了好的管理体制，专家和企业才会约束自己。今后，市场经济杠杆摆在那里，企业、干部和专家都越来越趋于理智，丧失底线的行为将越来越少。

      以上两条是改革和实施绿色通道的前置条件。还有第三条，虽然不属于前置条件，但也属必要条件，而且是两个前置条件落实以后的衍生机制。那就是管理部门转变职能，强化对利益主体的行为监管，对农民和企业利益施行全方位保护。一直困扰中国种业发展的知识产权保护难题将会破解。假冒伪劣将逐渐减少或趋于淘汰。产能过剩将得到调整和抑制。特别是近几年制种基地乱象将通过市场机制和行政监管双管齐下而受到制约。

      随着第一和第二两个条件的落实，第三个条件将越来越重要，最终导致绿色通道对所有企业彻底放开，那完全取决于市场机制的普遍实施和主管部门对市场监管能力的提升。

      三、独立的资质审核

      最后一个问题，如何实施绿色通道制度？

      有前面三个条件铺路，还需要经专家委员会对企业进行资质审核。估计很快就有近百家注册资本过亿的所谓“育繁推”一体化企业。但实际上，那些资本过亿的企业，资金仍然比较分散，绝大多数不具备“育繁推”一体化的产业技术链，也不具备足够的市场责任能力。因此，要从近百家企业中甄别和筛选出2-3家有责任能力的企业，给予绿色通道准入授权，将促进企业创新能力和市场竞争力的提升。而且每2-3年复核一次。以后，企业条件成熟几家，就授权几家，绝不泛滥。在这种体制下，企业必须自觉规范生产经营行为，增强社会责任感和为用户服务的现代意识，才可能生存和发展。

      这样做的一个后果，就是激化了数千家企业之间的内在矛盾！企业或者退出市场，或者改革与创新，扩大资本积累和投入，才能在残酷的竞争大潮中不被吞噬掉。或者企业之间整合，以求自保。弱小企业并入大企业，不是行政撮合的结果，而是迫于市场压力，出于自身利益而不得不选择的生存之路。这又化解了一个长期困扰中国种业发展缓慢的大问题，即企业长期在低水平徘徊而没有兼并动力。管理制度改革以后，企业破产、兼并和转换经营机制的速度都会加快，中国种业才有了发展的希望。

      注册资金超过一个亿的“育繁推”一体化企业，当前侧重点并不在提升育种创新能力，而是使自己的产品获得行销全国的通行证。这是中国种业在资本原始积累阶段较低层次的竞争行为，而非高层次的能力建设。这与改革的初衷不一致，但毕竟反映了产业经济的客观现实和运行规律，管理部门要重视这个现象，设法分流处理。

      为了躲避风险和降低成本，企业不愿意注册更多的资本金，即不愿意承担更多的市场风险和社会责任。这说明中国种业还很脆弱。因此，绿色通道不能授予所有“育繁推”一体化企业，也不能授予没有共同利益约束的松散集团，只能授予注册资本和实有资金远远高于一个亿的独立责任的企业或企业集团。要通过这条途径，促成企业之间自发地整合资源，而不是或明或暗的行政推动。看透这个本质，管理部门应意识到，从“育繁推”一体化来说，注册资本一个亿的准入门槛定得实在是太低，但从全国通行证和积累资本来说，似乎又没必要定这么高。所以，要对“育繁推”一体化企业分流管理，在初期阶段，绿色通道只授予其中能够独立承担责任的利益主体。

      这样做的后果是加剧了企业之间的竞争，一部分素质好的企业迅速积累资本，走向真正的“育繁推”一体化，还有许多企业将退出市场，或转换经营机制，犹如凤凰涅磐，死而后生。

      除了资本，还要考察企业真实的研发能力、人才条件、基础设施和测试网络，以及财务审计报告等。还要审核历史上企业对品种事故的处理情况和基层经销商、农民用户对企业的满意度。这些条件都必须反映出公司具有可持续的创新能力和对责任事故的赔偿能力。

      专家委员会可以是临时的决策咨询会议，由国家和主产省的农业生产和种子管理部门遴选，也包括一些中立的专业技术人员，如公益性育种专家、财务、金融、审计、经济、法律、行业管理（如种子协会等）专家。企业，不管是当事企业和非当事企业，都不应参与这类专家委员会和介入对企业资质的审核。科技人员和其他专业技术人员应恪守中立，不允许双重利益集团的成员或代言人介入。例如，国家玉米品种审定委员会中就有某“专家”，至少与3家企业有利益关联，应该禁止这类“专家”参与品种管理这样与企业利益攸关的事务。

      产品在农业生产上造成重大事故，应根据注册信息和现场调查结果之间的差异程度判定企业责任。如果品种在生产上的实际表现与注册信息严重不符，这就不仅仅是经济赔偿，还属于欺诈行为。注册信息不但指品种的注册信息，也包括作为赔偿能力安全指标的实有资本信息。这就对企业的诚信度构成约束，注册的资金数量少，企业很安全，但不可能进入绿色通道，注册的资金数量过大，发生事故以后必定破产。这就牵制那些没有强大经济实力和创新能力的企业不可能申请绿色通道。同时，也使有能力的企业必须增加资金投入，提升企业素质，才可能保持绿色通道的资质和可持续的发展优势。

      企业通常在有限范围之内承担经济赔偿责任，即与企业注册资本相符的有限责任。但这一条执行起来，还要考虑企业的实际资金状况，也可以考虑强制种子企业对自己的产品投入保险。严重的责任事故应导致企业破产，或以破产为度。企业不能承担破产以外的经济责任。这或许会使许多人冷静，并不是注册资本达到一个亿的“育繁推”一体化企业就能进入绿色通道，其注册资本和实有资本都要很多倍地高于一个亿才具备进入绿色通道的资质，更为关键的是企业要有创新能力和可持续发展能力。这是一个不封顶的竞争性机制，随着政策的实施与推进，授权绿色通道的企业标准会水涨船高，引导企业增加投资，导致中国种业的集中度逐渐凝聚。

      （多位专家参与讨论和修改文稿，特此致谢。）