强化市场机制是修改种子法的核心理念

作者：张世煌

      2013和2014年，中国种业界一件大事就是修订种子法。曾有人认为不修订种子法，种业也能运作和发展。这是局外人只看到表面红火，没看到隐含的制度缺陷和生死危机。实际上，中国种业面临严峻的本土化国际竞争压力，与发达国家相比，我国种业的市场机制还比较弱，存在严重的制度缺陷，经常受到行政干预，导致“育繁推”一体化企业和研发型基础种子公司或外包服务型公司都发展缓慢，产业内部改革动力不足，创新积极性不高。业内乱象丛生，经常发生逆向淘汰，却没有足够的法律依据进行监管，导致创新型企业发展缓慢。中国种业要提高竞争力，就不得不较大幅度修订现行种子法，为种业改革与创新奠定法律基础。

      具体来说，三个不利因素压抑创新积极性，即：知识产权保护不力抑制种业投资；僵化的品种审定制度压抑创新积极性；脱离市场规律的行政干预诱导局部地区和环节无序发展，产能过剩，产品积压，而关键的研发环节却投入不足，拖累种业发展。这些不利因素都与计划经济延续的行政干预或行政不力有直接关系。

      修改种子法，核心理念是采取市场经济手段为市场经济服务，规范企业、科研、行政管理和执法机构的职责范围与行为方式；调动企业和科研机构改革与创新积极性。在激励企业自由发展和创新的同时，鼓励研发机构既保持行为界限又与产业紧密合作。所以，修订种子法的基本目标是全面走向市场化和提高中国种业的综合竞争能力。

      一、明确执法主体，理顺执法机制

      人们一直认为，农业行政主管部门所属的综合执法机构或种子管理机构是种子行政执法机关，并赋予其相应的行政强制手段和职能。但细想起来还真有许多问题，这种管理结构明显不适应市场机制。种业乱象丛生，根源在于执法不力，无论怎么强化，行政手段和职能都强不起来。还不如取消了农业部门的综合执法权利，或把种子相关的执法主体脱离农业系统，明确赋予工商、技术监督、公安等部门的执法管理权利。理由如下：

      1. 以往人们普遍认为，我国种子产业发展不起来，一个重要原因是市场管理混乱。其根本原因是农业管理部门既作为规则制定者，又作为市场执法主体存在，这违背了市场规律。

      人们希望种子管理部门弱化前期准入管理，加强后期市场监管。实践证明，这种过高的厚望不切实际，因为农业部种子局和各省农业厅都不是严格意义的执法者，农业系统的综合执法大队也没有执法能力和资质。实践证明，由他们执法，什么也管不好。

      2. 理顺执法机构。种子是商品，市场发生的经济和法律问题应该由工商、技术监督、税务、公安等市场监管部门监管和法院系统去审理裁决。属于哪个部门的业务范畴，就由哪个部门管理。在执法过程中，农业管理部门作为第三方，监督执法部门的公正性和公平性，给执法部门提供检测证据和技术标准。

      3. 农业部种子局和各省农业管理部门应该是行业规则、标准的制定者，协助立法机关起草法律法规和提供行业标准；负责农作物品种审定、注册；对审定和非审定品种备案管理；区分商业育种和公益性基础育种的关系；也负责技术标准的起草，新品种保护等。当出现各类案件时，种子管理部门协助执法机关进行举证。如发生侵犯知识产权行为，管理部门的职责是对种子样本的真实属性进行鉴定，给司法部门提供证据；违反知识产权保护的侵权行为，则属于法院审理的案件，不应由农业管理部门审理和裁决。即进入市场以后，所发生的执法业务就由相关的专业机构去执法。

      4、我国种业发展缓慢，根源在于责、权、利不清晰，政企脱钩不彻底，至今没有理顺行业标准的管理体系和独立的市场监管执法标准。对种业的研发、新技术应用、科研人员与企业的关系不清晰，影响到国家产学研和科企合作机制，束缚了企业的创新积极性和发展能力。

      5. 建议明确执法主体，理顺执法机构，实际上就是切断利益链，堵塞行政腐败、潜规则和低效率的官僚主义向其他利益领域扩张的渠道，把制定行业标准规则和执法两大功能分开，是一个行业走向规范和成熟的必经之路。我国各行业的发展大都走过这条路，然后走向成熟规范。我国种子行业越早走上这条路，对今后行业的健康、规范发展越有利。

      6. 种业市场要规范和健康发展，必须取消农业管理部门的综合执法，回归专业执法；然后管理部门和执法机构的责、权、利分清，系统解决根本问题。

      二、加大惩罚力度

      据说修订的种子法草案比现行种子法加大了对违法的惩罚力度，但远远不够，对侵犯知识产权和欺骗农民的行为还是有些迁就。

      人犯错误有两种情况，一是认识问题，属于知识范畴；另一种是行为问题，即人品。市场经济下发生的行为问题只能靠惩罚去纠正。惩罚本身属于市场经济的要素。所以，关键是动用市场的力量去惩罚违规企业和个人。基于这个认识，建议大幅度提高惩罚的起始点。

      例如侵犯植物新品种权的法律责任，现行种子法只规定了行政性质的罚款，没有规定对被侵权人的市场赔偿责任，好像行政罚款就够了，这不够！还要从市场经济角度对受损害企业给予经济赔偿，既要赔偿研发所付出的费用，还要赔偿潜在的市场损失，一直罚到侵权者破产的程度。非如此不可能制止侵权行为，产业就很难发展。如果惩罚太轻，罚款不过九牛一毛，以后接着干，达不到法律惩前毖后的震慑作用。

      我国种业发展当前有三个障碍，知识产权保护不力摆在第一位，生死攸关，不出重拳没有出路。现行种子法规定侵犯知识产权的处罚力度太轻，不足以震慑，也不利于创新。因为侵犯知识产权的代价很低，谁还愿意创新？不如去偷窃。

      建议区分情况，以目前国内研发一个自交系和品种的社会平均成本为起罚点，大约300万至500万元人民币比较合适。在500万元的基础上按照侵权数量和面积累加，使不法企业破产为目标。迫使企业认识到，侵权不合算，不如自己花钱搞研发，或者购买知识产权。

      即使没有货值的偷窃行为，例如偷窃自交系种子，一旦抓住非法使用的证据，也按照500万元起罚，同时按照自交系繁殖后的潜在市场商业价值推算货值5倍罚款，或者由被侵权企业自诉追偿要求。

      总之，不能只规定社会意义的行政罚款，还要按照市场经济原则，向被侵权人赔偿经济损失。罚款有限，赔偿无限。建议施行罚款+赔偿损失的惩罚措施。

      修改种子法涉及到对一些其他违规行为的惩罚条款，如果惩罚措施普遍偏轻，就起不到震慑作用，不利于育繁推一体化企业发展，对于无证经营、涉嫌伪造、涂改标签、使用说明或试验数据或虚假广告的恶意行为，都应提高起罚点。因为这些行为意味着挑战管理权威，挑战市场经济规则。所以处罚力度要重，不能让人以为政府权威和法律尊严可以随意挑战。

      三、加强对转基因产品研发、中试、生产和销售管理

      这是一个敏感话题，要避免造成社会动荡，就必须对转基因的科研、生产和推广行为严格管理。现行种子法中没有相关规定。尽管别处有规定，但执行不起来，原因就是种子法没有规定，科研方面的规定就得不到执行。只有种子法规定了，其他领域的法律法规才能执行起来。社会对转基因问题的争论已经常态化，争论的实质不是科学知识，而是反映了民众对政府机构不信任，对科技人员不信任。这才是关键，只有对转基因研发、生产、推广实行严格管理，民众才能放心，才能恢复对政府管理部门和对科学家的信任。

      建议对未经国家转基因生物安全评估和管理部门批准释放的转基因产品中试、生产、销售和推广等违法行为处大额度罚款，甚至追究更深层次的法律责任。原因是这类事件影响越来越大，足以破坏社会和谐稳定，所以要重罚。对严重挑战法律底线和科研道德的个人，要禁止从事种业和种业技术研发与管理。非如此，不能重建政府管理部门和科技人员在民众心目中的信任。

      四、品种审定制度要彻底改革

      据云种子法修正案仍保留“国家对主要农作物品种和主要林木品种实行审定制度”，而缺乏推进改革的顶层设计。逐步改革是可以理解的，但一定要预留顶层设计空间。因为我们已经知道问题出在哪里，就要针对问题规划改革方向。建议在此基础上增加品种注册制度，等于把品种的相关责任转移给育种者和市场经营者。承担责任是市场经济所必须的，不承担责任的企业必须出局。这是理顺品种市场管理责任的重要顶层设计。

      品种注册制度不但对需要审定的主要农作物品种是必要的，对那些不需要审定的非主要作物更有必要建立注册制度。这是明确企业责任，更是政府机构实行市场管理的基础和依据。

      我国品种审定制度已形成少数利益集团阻碍科技进步的僵局，要害不在于部分利益相关人的制度性腐败，关键是阻碍科技进步，抑制了中国企业对跨国公司的竞争力，这个损失太大。

      建议增加一小段话：“品种审定以后，育种人或经营者在农业主管部门登记注册，并对产品承担市场责任。”目的是靠制度抑制腐败和弄虚作假，而不能只靠惩罚和思想教育。增加注册这个环节，明确利益关系，有利于进一步走向市场化。

      2011年国务院8号文件指出绿色通道的改革方向，虽然只是一小步，却是撬动审定制度改革的重要一步，从此给技术创新和管理制度创新打开了一道小小的门缝，给创新型企业以更大的生存空间和发展机会。这是一次成功的顶层制度设计。修改种子法要更多地加入顶层设计因素，推动改革步步深入。

      品种审定委员会的工作要透明。建议增加“品种试验和审定的信息公开透明”。好处是暴露腐败和暗箱操作，制止潜规则，公平竞争，和谐发展。虽然不知道腐败和潜规则具体发生在哪里，但只要信息公开透明，就能把问题品种暴露在光天化日之下，就能逐步净化品种管理的社会环境，对腐败行为起到遏制作用。