修改种子法的意见和建议（下）

作者：张世煌

第三部分：对部分条款的修改意见和建议

    第五条　省级以上人民政府应当根据科教兴农方针和种业发展的需要制定种业发展规划并组织实施。

    制定种业发展规划与科教兴国方针关系不太大，而且不局限于种业发展的需要，地方政府会考虑当地经济的发展需要和产业结构调整的需要等，因此不要太局限，束缚了手脚。建议把做红的字词删除，这样执行过程中有灵活性。

    第六条　省级以上人民政府建立种子储备制度，主要用于发生灾害时的生产需要及余缺调剂，保障农业和林业生产安全。对储备的种子应当定期检验和更新。种子储备的具体办法由国务院规定。

    “对储备的种子应当定期检验和更新。”太过具体，将来执行过程中会遇到很多具体技术问题，这样写就局限了，出现新的问题怎么办？是否可以不写，删掉为好。

    第七条　转基因植物品种的选育、试验、审定和推广应当进行安全性评价，并采取严格的安全控制措施。国务院农业、林业行政主管部门应当加强跟踪监管并及时公告有关转基因植物品种审定和推广的信息。具体办法由国务院规定。

    规定“国务院农业、林业行政主管部门”跟踪监管转基因植物的信息。是否还应该增加卫生部、环保部、商务部（粮食）等机构参与管理。现在社会上对转基因意见和顾虑很大，关键是公信力出了问题，如果增加卫生部和环保部门参与管理，效果会逐渐好一些。

    第十一条　国家对种质资源享有主权，……

    可否把“享有”主权改为“拥有”主权。

第三章　品种选育、审定与登记

建议改为：品种选育、试验与备案

　   第十二条　国家建立主要由市场决定种业技术创新项目和经费分配、成果评价的机制。

　   修改为：国家建立由市场和需求决定的种业技术创新项目和经费分配、成果评价的机制。

　   原因：公益性项目由产业需求决定，不能由市场决定。商业育种和应用研发项目由市场决定。纳税人的钱只能支持需求决定的公益性研究项目或其他基础研究项目，而应用技术研究项目由市场决定。所以，国家支持的项目要以公益性为主。

    第十三条　第二款

　　由财政资金支持为主形成的育种成果的转让、许可等应当向社会公开进行，禁止私自交易。

    建议增加“向社会”公开，删除“进行”二字。

    修改后：由财政资金支持为主形成的育种成果的转让、许可等应当向社会公开，禁止私自交易。

　  第十五条　国家对主要农作物品种和主要林木品种实行审定制度。主要农作物品种和主要林木品种在推广前应当通过国家级或者省级审定。

    建议修改为：国家对主要农作物品种和主要林木品种实行备案制度。主要农作物品种和主要林木品种在推广前应当通过国家级或者省级审定。审定后的品种应到农业部或省农业主管部门备案，并按照备案信息承担市场责任。

    理由：现在的品种审定制度不但压制创新积极性，而且漏洞百出，腐败现象普遍，而且腐败低端化，抓是抓不完的。要从制度上防范为主。施行备案制度，可以大幅度减少腐败现象，减少权力寻租、潜规则、跑数据和弄虚作假行为，它的意义就在于激励育种创新，进而促进社会资本对种业的投资。如果农业部要保留统一的区域试验和审定制度，那就必须加上商品经济的契约机制。备案制就是商品经济的契约。不但约束了企业的市场行为，也约束了官员和科技人员的腐败行为，并且为社会资本进入种业扫清了体制障碍和铲除腐败温床。

    第十五条二和三款，删除。

    原因：施行备案制，企业应当对品种的特异性、一致性、稳定性负责。

    农业部制定品种备案信息的要求与格式。企业对备案的信息负全责。

    第十六条　国务院和省、自治区、直辖市人民政府农业、林业行政主管部门分别设立由专业人员组成的农作物品种和林木品种审定委员会，承担主要农作物品种和主要林木品种的审定工作，建立包括申请文件、提交审定或备案的试验数据、种子样品、审定专家的个人（删除）审定意见和审定结论等内容的审定档案。

    建议改为“提交”审定或“备案的”试验数据

    后面删除“个人”二字，因为专家的审定意见可以是个人，也可以是专家小组做出，需要他们每个人签字，并承担责任。不要局限于个人。

    第十七条　实行选育生产经营相结合，符合国务院农业行政主管部门规定条件的种子企业，对自主研发的品种需要审定的，可依照审定办法自行完成试验。种子企业建立试验数据可追溯制度并对真实性负责。

    建议增加：品种由企业法人到农业部或省农业管理部门备案，并按照备案信息承担市场责任。

    修改后：实行选育生产经营相结合，具有相应资质的种子企业，对自主研发的品种，由企业法人到农业部或省农业管理部门备案，并按照备案信息承担市场责任。种子企业建立试验数据可追溯制度并对真实性负责。

    绿色通道应要求企业具有资质，目前绝大多数育繁推一体化企业不具备资质。所以，建议“具有相应的资质”。至于农业部怎么要求，那是他们的理解问题。

    第十八条　国家建立非主要农作物品种登记制度。

    建议修改为：国家建立非主要农作物品种备案制度。

    这是种业管理理念的一个重大进步。朝着市场经济约束和契约自我约束前进了一大步，要坚持。但管理上必须简化，不要搞成审定制度的翻版，更不能向后倒退。

    第三款：

    国务院农业行政主管部门建立全国统一的非主要农作物品种登记平台，省、自治区、直辖市人民政府农业行政主管部门负责登记受理工作。凡符合特异性、一致性、稳定性要求的品种，予以登记并公告。

    修改后：

    国务院农业行政主管部门建立全国统一的非主要农作物品种备案平台，省、自治区、直辖市人民政府农业行政主管部门负责受理备案。育种者应提交试验数据和承诺对备案品种的特异性、一致性、稳定性负责，予以备案并公告。

    第十九条　通过国家级审定的主要农作物品种和主要林木品种由国务院农业、林业行政主管部门公告，可以在全国适宜的生态区域推广。通过省级审定的主要农作物品种和主要林木品种由省、自治区、直辖市人民政府农业、林业行政主管部门公告，可以在本行政区域内适宜的生态区域推广；相邻省、自治区、直辖市属于同一适宜生态区的地域，主要农作物品种经所在省、自治区、直辖市人民政府农业行政主管部门同意后可以引种；其他省、自治区、直辖市属于同一适宜生态区的地域，主要林木品种经所在省、自治区、直辖市人民政府林业行政主管部门同意后可以引种。

    上述做红色的部分建议改为：主要农作物品种由生产经营单位向所在省、自治区、直辖市人民政府农业行政主管部门申请和备案后，可以生产经营。

    修改后：

    通过国家级审定的主要农作物品种和主要林木品种，经企业或育种者备案后可以在全国适宜的生态区域推广。通过省级审定的主要农作物品种和主要林木品种，经企业或育种者备案后可以在本行政区域内适宜的生态区域推广；在相同适宜生态区备案的省审品种，主要农作物品种由生产经营单位向所在省、自治区、直辖市人民政府农业行政主管部门申请和备案后，可以生产经营。

    第二十条　应当审定的农作物品种未经审定通过的，不得发布广告，不得经营、推广。
修改为：应当审定的农作物品种未经审定和备案的，不得发布广告，不得经营、推广。

    第二十二条　审定通过的农作物品种和林木品种出现不可克服的严重缺陷不宜继续经营、推广的，经原审定委员会审核，并经原备案人确认后，由原公告部门发布公告，停止经营、推广。

    第二十九条  在下列情况下使用授权品种的，可以不经植物新品种权所有人许可，不向其支付使用费，但不得侵犯植物新品种权所有人依照法律、法规享有的其他权利：
   （二）农民自繁自用授权品种的繁殖材料。

    这一条要坚持。因为中国农村仍然有10%~20%的贫困农民，特别是边缘化山区，贫困人口比例远不止30%，这些农民不可能年年购买授权品种。他们需要若干年才换一次种。即使在较发达地区，对小麦等作物也是提倡2~3年换一次种子。这中间农民就必须自己留种。如果否定这一条，等于是要求农民每年都要换种。这不符合中国国情，甚至一些发达国家也曾经经历过这样的过程。某些发达国家至今仍然有农民自留种和若干年更新一次的情况。我们要给贫苦农民留条生路。

第五章　种子生产经营

    这一章简化了生产经营许可证制度，但审定制度与简化生产经营许可证完全矛盾，给种业管理留下巨大漏洞。所以，倒逼着改革品种审定制度。不改革审定制度，就会乱成一塌糊涂。备案制度是市场管理的基础和依据——契约。以前中国种业基本上没有契约理念，审定制度与契约机制相反，是对契约的抵制。作为过渡措施，可以对审定以后的品种施行备案制。绿色通道的品种不经过审定，直接备案。这都是建立契约的过程。

    只对主要农作物品种施行生产许可证制度。但大企业可能经营多种农作物的很多个品种，少则几十个，多则数百个，他们要到不同的省区繁种和制种，怎么体现，又怎么管理？会不会最后逼着企业不得不申请多个许可证？如果只有一个许可证，怎么涵盖多种农作物的许多品种？注册3000万元的小型公司必然要到别的省去制种，怎么办？那就一定要求附一个很长的附件。这个附件实际上就是在主管部门登记备案了。不管是审定品种，还是不需要审定的品种，实际上都要执行备案这个程序。

    备案以后，各省的种子管理部门都可以从网上的数据库检索到每一个公司的品种备案状况与每一年的品种更新动态。品种备案信息与生产经营许可证完全一致。没有备案信息，许可证就难执行和不可监管。所以，不管品种审定还是不审定，都必须备案！

    按照第十章第九十二条第二款定义：

    （二）品种是指经过人工选育或者发现并经过改良,形态特征和生物学特性一致，遗传性状相对稳定的植物群体。

    种子法（修订草案）第三十三条　种子生产经营许可证应当载明生产经营者名称、地址、法定代表人姓名、生产种子的品种和种子经营范围、有效期限、有效区域等事项。

    这里所谓的“品种”应该包括各种主要农作物的很多品种。小公司生产经营的品种很少，而大公司生产经营的作物种类和品种数量会很多。所以，为了在不同省区之间都能够了解该生产经营许可证的有效范围，应该建立全国联网的统一数据库。这实际上就是登记备案制度。

    第三十七条　农民个人自繁、自用的常规种子有剩余的，可以在集贸市场上串换，不需要办理种子生产经营许可证，由省、自治区、直辖市人民政府制定管理办法。

    一些玉米种业企业要求取消这一条，不妥，应该坚持这一条。不要只考虑玉米杂交种业务的需求，还有很多种其他作物。越是贫困地区，农民的生产种植多样性越是丰富，种子企业无法满足这类贫困农民的多样化需求。

    我国生活在边缘化地区的贫困农民大约占全国10%左右，就特定地区来说，这类贫困农民比例在30%-40%甚至更多些。这些农民从维持生计考虑，需要种植抗逆性特别强和品质优良的特色农产品，主要满足农户自需。这些农民由于生活习惯、风俗习惯和文化传统，而不愿意种植杂交种和改良品种。应允许这些农民自己繁殖常规种子，并允许他们在集市上销售或交换常规种子。也包括一些其他常规农作物品种，例如小麦、常规稻、豆类、蔬菜、瓜类、果树、药材、观赏植物等，即使是主要农作物的授权品种，也应当允许他们3年左右换一次种子。即使在欧美发达国家，直到不久前还允许农民自留种，至今还允许农民使用常规品种生产有机农产品或特色农产品。我国许多农民还比较贫困，应当允许少量贫困农民的特殊需求，不要堵了他们的生计。

    这些边缘化地区的贫困农民为我们保护生物多样性，做出了重要贡献。种子法不应该忽视这些贫困农民继续为我国保护生物多样性和文化多样性做出贡献。

    从另一方面来说，农民没有能力购买杂交品种，因为现代杂交种对环境敏感，抗逆性不足，需要较多的化学肥料和农药，贫困农民没有足够的钱购买昂贵的杂交种子，更没有资金购买化肥；即使买了化肥，也没办法长途背进深山。所以，只要还有农民生活在边缘化的贫困山区，就应当允许这些农民以他们的方式生存。

    另一方面，在边缘化地区，现代杂交品种的抗逆性和食用品质普遍不如常规的传统品种，通常也不符合当地传统民族文化的需要。如果强行推广杂交种，势必把许多贫困农民逼上绝路。

    总之，第三十七条要保留。

    第三十八条　种子生产经营许可证的有效区域由发证机关在其管辖范围内确定。

    对这一条，省级发证机构几乎没办法运作，怎么管都不对，怎么管都要出错。如果中小型公司的生产经营许可证由省级发证机关决定，他们只能在一个省的管辖范围内生产经营。但我国现代种子生产基地建设已经专业化分工，玉米生产基地主要在甘肃、新疆和四川西昌。南方水稻主要在四川和江西等省。冬季还都要到海南或云南西双版纳去繁种。这意味着许多省的中小型企业必须到这些外省的生产基地去繁殖种子。这是“发证机关在其管辖范围内”不能确定的。所以，生产经营许可证不要限制有效区域。

    如果只放开种子生产基地的有效范围，也有问题，因为一个省的中小型公司可以为其他若干个特定省生产和销售产品。如果某中小型公司生产多种主要农作物的多个品种的种子，这个问题就更复杂。今后，随着产业发展，我国还会出现许多专业化的科研外包型企业，服务对象是全国的大型和中型企业，他们的生产经营都会因这一条款而无法生存。这对中国种业健康发展十分不利。

    建议改为：种子生产经营许可证的有效区域不受行政区划限制。

    这样一来，就会很复杂，于是为了简化管理，就必须建立登记备案制，建立全国联网的数据库。企业在市场的一切行为都根据数据库的备案信息进行管理。备案信息就是标准，就是身份认同。同时，也就约束企业为产品的市场行为和后果承担责任。

    第四十一条 第六款
    种子生产经营者应当遵守有关法律、法规的规定，向种子使用者提供种子的主要性状、主要栽培措施、使用条件的说明、风险提示与有关咨询服务。

    红色部分属于多余。建议去掉。所有人都应当遵守法律、法规。要突出生产经营者应向使用者尽的义务。

    第四十三条　调运或者邮寄出县的种子应当附有检疫证书。
调运出县的种子检疫很难操作，一般县级农业部门没有检疫条件，实际上不可行。建议省间调运种子应当附有检疫证书。

第六章　种子监督管理

    第四十九条　农业、林业行政主管部门可以委托种子质量检验机构对种子质量进行检验。（可以二字应删掉）

    承担种子质量检验的机构应当具备相应的检测条件和能力，并经省级以上人民政府有关主管部门考核合格。

    问题是谁来考核承担种子质量检验的机构和人员？这么专业的事情，政府机构不能考核，应当规定：并经国务院农业主管部门组织专家委员会进行考核合格。

    这个专家委员会是临时机构，但由农业部组织和领导，要依靠专家。

    在第五十二条第二款规定。

    农业、林业行政主管部门为实施本法，有权采取下列措施：

　　（一）进入生产经营场所进行现场检查；

　　（二）对种子进行取样测试、试验或者检验；

　　（三）查阅、复制有关合同、票据、账簿、生产经营档案及其他有关资料；

　　（四）查封、扣押有证据证明不符合本法或者有关法律、法规规定的种子，以及用于违法生产经营的工具、设备及运输工具等；

　　（五）查封违法从事种子生产经营活动的场所。

    在执法过程里涉及证据保全。根据第二条关于种子的定义，包括籽粒、果实、根、茎、苗、芽、叶、花等。

    由于对种子法第二条种子定义理解的片面和局限，导致在第五十二条实际执行过程里，经常遇到阻力，有人狡辩只有在种子门市部抽查到的种子才算是种子，而在库房、生产基地田间、加工流水线和运输过程里截获的种子都不算是种子。这说明第五十二条有漏洞，不利于证据保全。

    要明确规定，管理机关和执法机构有权从种子生产加工仓储运输的任何环节抽取样本和保全证据。也可以从植株的任何部位取样品作为证据，例如叶片、茎秆、花序等。这就包括生产田、运输过程、加工流水线、仓储、销售直到农民用户或农民田间用种的任何环节都可以抽查样本和保全证据。

    建议改为：

    （一）进入生产经营场所和加工、运输、储藏等环节等进行现场检查；

    （二）对种子生产、加工、运输、仓储等任何环节进行取样测试、试验或者检验；包括对籽粒、果实、根、茎、苗、芽、叶、花等样取和保全证据。

    第五十四条　国家建立种子质量认证制度。种子生产经营者可自愿向具有资质的（建议删除）认证机构申请种子质量认证。经认证合格的，可以在包装上使用认证标识。

    理由：一个国家不需要在各地建立很多个质量认证机构。一个国家只需要一个认证机构。省级农业部门或质量管理部门不必建立种子认证机构。

第七章　种子进出口和对外合作

    第五十九条　进口种子和出口种子必须实施检疫，防止植物危险性病、虫、杂草及其他有害生物传入境内和传出境外，具体检疫对象和工作流程按照有关植物进出境检疫法律、行政法规的规定执行。

    第六十一条　进口种子的质量，科研用种除外，应当达到国家标准或者行业标准。没有国家标准或者行业标准的，可以按照合同约定的标准执行。

    增加“科研用种除外”。因为科研用种数量很少，只研究，不生产，无需要求种子质量，关键是检疫不能马虎。

第八章　扶持措施

    第六十五条　国家加大对种业发展的支持。对品种选育、生产、示范推广、种质资源保护、种子储备以及制种大县（建议删除红色字部分）给予扶持。

    鼓励推广使用高效、安全制（采）种技术和先进适用的制（采）种机械，将先进适用的制（采）种机械纳入农机具购置补贴范围。

　　积极引导社会资金进入种业。

    （建议删掉上面的红色部分。一段时期的临时性政策不必入法，甚至细致到了技术层面，都是一些变化很快的因素，写入法律将来生产与科研情况变化了，农业管理部门就很难调整法律。现在玉米制种基地已经严重泡沫化，一年生产两年的种子，水稻每年生产1.6年的种子，而且年年如此，今后不要再雪上加霜，不必对制种大县给予补贴。在制种基地县补贴太多只能进一步加剧种业经济泡沫。）

    引导社会资金进入法律也属于政策，不属于法律。社会资本非常想要进入种业，不必引导。关键是知识产权保护不到位和官僚主义的品种审定制度，阻挡了社会资本投资种业的积极性。但话说回来了，一旦大资本进入中国种业，知识产权保护就容易推动了，品种审定制度也就越来越维持不下去。

    第七十二条　国家鼓励和支持发展种业高新技术示范园区建设，发挥示范园区对种业发展的引领作用。

    这一条属于政策范围，不必入法。而且现在农业科技园区建设普遍是面子工程，脱离群众，浪费纳税人的钱，起的作用有限。建议删除。

第九章　法律责任

    发达国家对于制假贩假和侵权行为，造成恶劣影响的都会加大力度处罚，甚至使公司破产，种子法修订草案中所提罚金力度偏小，建议加大处罚力度。

    修改原则：

    知识产权保护方面存在的漏洞不在第四章，而在第九章第七十三条。要解决侵权成本低廉，而企业维权代价过高，企业没有维权积极性的悖论。更要解决创新动力不足和投资积极性不高的问题。

    行政处罚要均衡考虑。

    第八十八条　第二款规定：　违反本法第十七条规定，种子企业有造假行为的，取消其自行试验的资格，处一百万元以上三百万元以下罚款。

    而其他条款的惩罚力度都非常低，唯独这一条很特别。原因恐怕在第八十八条第二款挑战了种子管理局的权威，而那些损害农民利益、损害企业利益和损害科技人员利益的条款都轻描淡写。显然，国家法律不能这么不着调。可以保留第八十八条第二款的行政处罚力度，但要大幅度提高其他各条款的惩罚力度，并在行政处罚之外，增加赔偿损失的标准。

    第七十三条　第四款：

    县级以上人民政府农业、林业行政主管部门处理植物新品种权侵权案件时，可以（删除可以二字）责令侵权人停止侵权行为，没收违法所得和种子；违法生产经营的货值金额不足一万元的，并处五千元以上五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款；情节严重的，吊销种子生产经营许可证。 （按照分类原则，这些基本属于第二类和第三类侵权行为，没有涵盖特别恶劣的第一类侵权行为。第一类和第二类侵权行为可以入刑。）

    建议这一条彻底重写。按照分成三类的原则，施行严厉的行政处罚，同时规定赔偿企业和科研人员损失的原则。

    行政性处罚要提高起罚点，要涵盖侵权品种的研发成本，并加倍处罚。

    赔偿损失的原则是在行政处罚之外，按照商品经济原则，另行计算研发成本+数年内可预期的市场可获得利益。要估算侵权品种的市场潜在价值，并可以要求数倍的高额赔偿。

    建议按照侵权行为发生的环节和对产业的影响程度，对侵权行为分成三类，原则如下：育繁推一体化企业研发侵权，生产经营侵权，销售侵权。

    •1. 未获得品种权人书面同意而在育繁推一体化企业研发环节发生的侵权（盗窃）行为，可以入刑；并按照研发该品种的成本加上可预期的市场可获得利益提出索赔。对亲本自交系侵权的行政处罚起罚点300万元至500万元。杂交种的起罚点500万元至3000万元，个别优良杂交种可以超过5000万元。取消绿色通道资质，责任人入刑。在此基础上，被侵权人可以主张5至10倍的损失赔偿费。然后再加上可获得的市场利益损失。

    •2. 未获得品种权人书面同意而在种子生产基地和市场经营环节发生的侵权行为，除按照上述标准行政处罚，吊销生产经营许可证。被侵权人可以主张货值10至20倍的赔偿加上市场可获得利益赔偿要求。情节严重的，责任人可以入刑。

    •3. 未获得品种权人书面同意而在销售环节发生的侵权行为，按照货值处5至10倍的行政罚款，吊销生产经营许可证。被侵权人可以主张货值5-10倍的赔偿。

    第七十四条

    建议：

    违法生产经营的（建议删除）货值金额不足一万元的，并处十万元以上二百万元以下罚款；（建议删除）货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款；情节严重的（取消这几个字）同时，吊销种子生产经营许可证。

    修改后：

    违法生产经营的处十万元以上二百万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额二十倍以上五十倍以下罚款；同时，吊销种子生产经营许可证。

    第七十五条

    建议改为：起罚点5万元-500万元。取消“情节严重的”字样。直接吊销生产经营许可证。一个国家的法律要严肃，不能没分量。

    第七十六条

    建议：起罚点5-50万元。

    第四款

    （四）伪造、变造、转让、租借种子生产经营许可证的。

    建议：起罚点10-100万元。

    第七十七条

    建议第一款和第二款起罚点5-100万元。

    第三款起罚点5-50万元，

    第四款起罚点5-10万元。

    第七十八条　违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府农业、林业行政主管部门责令改正，处二千元以上二万元以下罚款：

　　（一）经营的种子应当包装而没有包装的；（10-20万元）

　　（二）经营的种子没有使用说明或者标签内容不符合规定的；（10-30万元）

　　（三）涂改标签或者伪造测试、试验、检验数据的；（100-500万元）

　　（四）未按规定建立、保存种子生产经营档案的；（5-10万元）

　　（五）未按规定备案的。（5-10万元）

    建议提高起罚点。如上括弧内红色字符。

    第七十九条

    建议起罚点：5-10万元。

    第八十条
    建议起罚点：10-50万元。

    第八十六条
    建议起罚点：5-50万元。

    第八十七条
    建议起罚点：5-50万元。

    第九十条   从事种子管理的国家工作人员徇私舞弊、滥用职权、玩忽职守、收受当事人财物、谋取不正当利益，或者违反本法规定从事种子生产经营活动的，依法给予处分。

    修改后：

    从事种子管理的国家工作人员徇私舞弊、滥用职权、玩忽职守、收受当事人财物、谋取不正当利益，或者违反本法规定从事种子生产经营活动的，依法给予处分，并没收非法所得，情节严重的开除公职和追究刑事责任，终生不得在与种子经营管理相关部门任用。

第十章　附　　则

    第九十二条

    （三）主要农作物是指稻、小麦、玉米、棉花、大豆。

    建议去掉大豆和棉花，只保留玉米、水稻和小麦。