修改种子法 需要明确几个基本概念

作者：雷鸣（石雷 仲鸣）

      实行了30多年的“中国式”品种审定制度，其负面效应是严重束缚企业实现品种战略的自主权，抑制创新积极性，阻碍民族种业做大做强，而且成为滋生腐败的温床。越来越失控的腐败和不正之风已经导致该制度名存实亡，绝非修修补补的改良措施就能够化解诸多顽疾，必须果断地改革品种审定制度，代之以品种登记备案制，将从根本上解放行政资源，弱化前置管理，用有限的行政力量强化市场监管，既保护企业利益，更要维护农民利益。

      最近，全国人大法律委员会召开国务院有关部委官员和院士、专家出席的修订种子法座谈会。许多与会者在发言中存在一些概念性混淆，需要澄清。

      一、基本原则

      修订种子法涉及到两项基本原则，即公平原则和市场主导原则。

      1.公平原则。目前我国有规模以上种子企业5000多家，这是我国种业的基本主体，是种业发展的基本力量。种子法修订，应当充分考虑到这几千家种业主体的基本利益和诉求，不能将其划分为“三六九”等，分而治之。公平原则应当在种子法修订时予以充分体现。

      2、市场主导原则。“品种审定”是此次种子法修订争论的焦点之一。这个制度的出发点是为6亿农民选择用什么样的种子进行“把关”，为上千家品种选育单位向6亿农民提供什么样的品种进行“把关”，以彰显政府的责任。实践证明，政府如此“把关”效果不尽人意，招来的确实一片怨声载道，可谓出力不讨好。种子法修改，应该将原本属于消费者、生产者的基本权利还给他们，以彰显市场主导原则。

      二、是非功过

      品种审定制度是我国计划经济体制向市场经济体制过渡时期设立的，它不是市场经济的产物。其本意是为育种科研单位和农民选育和使用什么样的农作物品种把关，行为本身不创造价值，即使把关出了差错也不承担任何责任。现行品种审定制度的最大弊病是严重压抑创新积极性，形成创新悖论：创新是死，不创新也是死；创新死于品种审定制度，不创新死于开放的市场竞争机制和荒谬的制度性腐败造成的逆向淘汰机制。

      更值得关注的是，作为种子管理的一项基本制度，农业部的国家农作物品种审定竟然未被列入行政许可事项，大多数省级农作物品种审定也未列入行政许可事项。很难想象，在以习近平为总书记的新一届党中央领导提出建立法治社会的今天，一个饱受争议的非行政许可事项却仍在全国范围大行其道，值得深思！

      三、区分不同概念

      最重要的概念性错误是“世界上所有国家都对品种进行审定，只是叫法不一样”。这属于偷换概念，有必要澄清这些概念的边界和适用范围。

      在讨论种子法时，认证制、标签制、登记制和审定制四个概念经常混淆，这是由于一些种业管理人员出国考察时，翻译人员理解错误，加上业内人士的惯性思维造成的概念性混乱。

      美国种业管理浓缩为两句话，即：保护产权，管住标签。前者保护企业和育种者权益，后者管住标签的真实性，即表里如一，约束企业，保护农民利益。美国实行自愿登记制度，但与欧盟的登记制很不一样，本质上是强调标签管理。

      欧盟普遍实行登记制，许多考察人员在互相翻译时错误地使用了类似中国的审定概念，但有本质区别。原因在于双方对同一个名词所包含的特定意义和执行标准不一致。与我国品种审定相比，都要做品种试验，但试验的执行、试验结果的运用和批准程序都有很大差异。欧盟只是将试验结果与登记标准进行比较，符合标准就登记，而不是采取中国的票决制。尤其对品种产量不做硬性要求，这就给农民以多种选择，也给企业营造了创新机会。

      在农作物品种管理上，欧盟本质上是登记备案制度，与中国的审定制度有本质区别。个别官员把欧盟的登记制与我国的审定制看作“一回事”，这会误导决策。

      （注释：一些翻译人员经常犯类似错误，把汉语中的某个概念与类似的若干英语词汇混淆。他们做翻译时，不是意群对意群，而是经常用英语的一个词对应汉语的一个词。由于没有海外专业经历，分不清概念之间的差别，一时找不到确切的对应词汇，便硬安上一个自己熟悉的汉语词汇，把登记理解成审定。后来演变成选择性认同和先入为主的思维方式。）

      中国的品种区域试验和审定制度是从苏联学来的，当初只是育种研究的后续环节，以判断每个品种的适应区域。但1996年以后被扭曲成官僚化的行政审批制度。目前，只有中国施行严厉的品种审定制度，依靠管理部门的干部和少数几个专家投票决定品种命运。以玉米为例，审定委员会由10个处长，5个科技人员和2个种子企业负责人组成。委员会里专家越来越少，基本上被管理干部左右，专家成了陪衬。这种制度在世界上绝无仅有。里面蕴含着极其严重的制度性腐败，而且越演越烈。任何改良措施而不是彻底改革品种审定制度，都不能铲除上下贯通的制度性腐败和各种不正之风。不彻底否定荒谬的审定制度，中国种业永远翻不了身，而且牵制着农业产业发展迈不开步伐。

      四、认证制是另一个范畴

      认证制与品种审定和登记没有半点关系。

      认证制的标的是种子，而不是品种，是对种子的生产、加工、检验、标签、储藏、运输等各个环节进行质量控制的管理制度。认证管理不涉及品种的遗传属性，不涉及品种的种性和经济价值。认证制度体现了保护农民弱势群体的利益。

      美国实行自愿认证，但企业出于市场利益考虑，都主动接受认证。欧盟实行强制性认证。但这个认证制度与品种审定没有丝毫关系。

      五、品种审定、新品种保护、DUS测试、DNA分子指纹的概念混乱

      在国内种业界，这四个概念之间的关系被搞得相当混乱。品种审定与新品种保护是两个完全不相干的技术和法律范畴，如果学习欧盟做法，可以在品种登记备案时结合在一起，但只需要成本低廉的DUS测试，而不需要提前做DNA分子指纹。

      在法律层面，DUS是新品种保护的授权依据和标准，而DNA分子指纹不是授权依据。这是由于分子指纹繁琐、复杂，信息量大却没有标准所需要的涵盖性，存在许多意想不到的漏洞。分子指纹的用处是当发生权属纠纷，或企业对自己的种子掉包时，可以在同一个平台上用分子技术快速而准确地比对样本之间的同一性。

      （注释：赵久然等人发明了“真实性”这个中国特色词汇，逻辑上不严谨。但既然官方接受了这个似是而非的概念，就先依照这个非逻辑性的词汇理解之。）

      不管是品种登记备案，还是申请品种权保护，申请者只需依照DUS测试指南规定的标准提交数据。同时，提交种子样本，长期保存在国家专用种子库。一旦市场上出现问题，只要分别提取种子样本，在同一个技术平台上经过分子指纹比对，就可以确认样本之间的同一性。

      总之，DUS是申请品种权保护的授权依据和标准，而DNA分子指纹只是在处理相关案件时的快速有效方法。

      从科研角度，分子指纹技术越来越成熟，但从法律角度，分子指纹技术的涵盖性不稳定，不可能用作标准，因此不能成为授权依据。这就好比人的身份证，不需要DNA分子指纹支持它的唯一性。但处理某些民事或刑事案件时分子指纹很实用，实际上是验证身份与DNA指纹的同一性（所以，真实性概念是错误的）。问题不难解决，只要求申请者提交品种的DUS数据和种子样本，需要时，可采用当时的分子技术，就可以快速识别和做出判断，而且社会成本很低。因此，作为品种登记制度，不必提前做DNA分子指纹，但可以提供DUS测试数据作为备案数据，也就是契约的组成部分。

      从法律角度，品种审定（登记制）与品种保护没有必然联系，不必绑在一起。而且，许多品种的经济寿命非常短暂（2-5年不等），或产业形势特殊，没必要保护20年。育种者可根据各方面因素自主选择是否申请品种保护。

      如果品种登记要求备案DUS，育种者在品种出圃时，基本上就获得了相关数据。当有需要时，随时可以调出库存的种子样本做各种测试，包括分子指纹检测。实行这种管理方法，不但简化了程序，节省社会资源，而且加强了企业自律。

      许多企业负责人、育种者和一些管理者认为，我国独有的品种审定制度和审定管理办法，导致权利集中无制约，暗箱操作买数据，腐败已成为种业管理的基本特征。若不取消品种审定制度，腐败会继续蔓延。例如，原本属科技部门管理的DUS测试系统（自嘲“清水衙门”）现进入种子局管理范围，也开始面临不正之风和灰色收入的侵扰，出现数据或样本造假。这个趋势务必引起警觉。

      六、制度性腐败打击创新和压抑投资积极性

      中国种业长期发展缓慢，根源在于知识产权保护不力和落后的品种审定制度。这两大障碍严重打压育种创新积极性，更打击了投资积极性。

      非农资本开拓新的投资渠道，但囿于知识产权保护不力、落后的品种审定制度和制度性腐败，不敢向种业大规模投资。种业企业更不敢追加投资和扩大再生产。这是种业发展缓慢的重要原因。

      中国种业前三甲企业的股市价值分别超过300亿，200亿和100亿，但实际有效资产却只有十多个亿，这三家公司（隆平、登海和北大荒垦丰）谁也不敢趁势把虚高的股市价值置换成有效资产，谁也不敢扩大再生产。原因就在于知识产权保护不力，创新有风险。由于法律上存在漏洞，使得侵权成本非常低廉，维权代价却相当高，企业没有维权积极性。在这种背景下，企业不可能积累足够的资产，也不敢扩大再生产。

      悬在种业头上的另一把达摩克里斯之剑是落后的品种审定制度，极大地挫伤了育种研发的积极性，形成创新死路一条，不创新也死路一条的悖论。前者死于官僚主义的品种审定制度，后者死于开放的市场竞争。取消品种审定制度，用不了5年，中国种业就会焕发出创新积极性，并全面推出创新成果，企业将能够迅速聚积资本，发展壮大，并为生物技术产业化奠定基础。

      品种审定制度已成为滋生腐败的温床，有企业人士估计全国每年因品种审定而投入的腐败成本高达9亿元，审定一个品种需要几十万至数百万元。品种审定过程里发生的腐败行为特点是上下贯通，权利寻租，四面八方，利益均沾。其中三分之二用于打点地方试验人员，三分之一用于打点管理部门和审定委员会。在这种腐败制度下，大部分试验数据弄虚做假，造成全行业的制度性扭曲，而管理干部和委员会却要正襟危坐地审定这些假数据。其后果是农民需要的创新型品种通不过审定，而靠花钱买数据审定的品种九成以上被市场淘汰。这些腐败现象本身就说明，品种审定制度的理想功能都已经名存实亡，变成了可有可无的官僚主义恶法，有它没它农业生产照样稳定，现在到了该彻底否定的时候了。

      多数省种子管理部门和企业、基层科技人员深切体会到品种审定制度的弊端，他们越来越强烈地要求对这个制度进行彻底改革。但受到种种压力使他们不敢明确表态，甚至社会影响力很大的企业和科学家也不敢公开表态，更把这个腐败制度推向了极端。

      七、要谨防“渐进改革论”的陷阱

      不少官员以中国种业不成熟、市场不规范、企业不诚信、农民不懂科技和保障国家粮食安全等为理由，欲对品种审定制度进行“渐进式”改革。这种观点乍一听似乎有道理，但其中隐含着陷阱。我国的官方品种审定制度已延续33年！农村实行联产承包责任制30多年，使我国从当时的不能温饱发展到今天的G2；中国共产党用了28年，就成为一个成功的执政党；美国孟山都公司也只用了33年时间就成为世界第一种业巨头。试问，33年都搞不明白的事，还能指望它化蛹为蝶吗？现在60岁以上的农业人都清楚，30多年前由邓小平力挺的农村改革，不乏“反对”的杂音。试想，如果当年听信了那些“反对”的意见，中国的经济、文化、社会能有今天吗！我国种业经历半个多世纪的发展，其中的是非曲直很清楚，难道还要对此视而不见吗！品种审定渐进式改革的“陷阱”，最后落井的必定是中国的民族种业！

      现在，农村耕作制度发生了翻天覆地的变化，育种科技人员早就采取了创新举措，可是落后的品种审定制度却长期压抑创新积极性，至今全国没有审定出一个矮杆、早熟、耐密植、抗倒伏，适宜机械收获的玉米新品种。这样的官僚和腐败机构应该从根上否定，不可再延续。

      建议

      1、重点修改种子法（修订草案）第十五条，彻底改革品种审定制度，代之以基于市场经济的品种登记和备案制度，并对登记与备案的条件予以明确，程序要简化、透明、公开。

      2、加大对种业侵权行为的惩罚力度。现在的种子法只规定了轻微的行政处罚，没有基于市场原则的民事赔偿和处罚条款。建议重点修订第七十三条，同时，增加民事赔偿责任，严重违法行为要入刑。

      结束语

      只有彻底改革现行品种审定制度，代之以市场机制主导的登记备案制，简化前置管理，才能解放出行政资源，强化对混乱市场的监管，才能营造中国种业健康发展的良好制度环境。

      维护品种审定制度的人要回答下面三个问题，即如何促进育种创新，如何吸引投资和促进种业资本流动，如何防止制度性腐败对种业的扭曲。回答不了这三个问题，腐败的品种审定制度保不下来，而修修补补的改良措施必定以失败告终。